讲座|陈锡文:农村集体建设用地入市并不好

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征地制度：

范围可能缩小但会很有限

征地制度被社会诟病很多，征地权运用的太广泛，对农民的补偿太少，一系列程序问题没有建立起来，最主要是这三个方面的问题。目前的征地规模，一年830万亩新增建设用地，其中一半以上即400多万亩需要从农地征收。

宪法关于土地所有制规定“城市的土地属于国家所有”，这句话看起来非常清楚，不是城市就不是国家所有，但问题是城市的边界在哪里，到底是扩大到哪算哪，还是怎么样？农民就想不清楚，城市到哪就都变成城市的，那我的东西到底怎么保护，这就有矛盾。因此，十七届五中全会制定十二五规划就比较明确的指出，尤其对大城市，要合理确定城市发展边界。

2003年中央召开十六届三中全会就提到要控制征地规模，到现在已经十年，实际看到的是从400多万亩的新增建设用地一直到现在的800多万亩，控制不住，这一阶段是城市化、工业化的推进阶段，控制土地征收城市化怎么推进？

像加拿大很多住宅区的地原来都是公有，县、市所有，后来规划完后可以建住宅，然后就卖给私人，大多数都是这样。从这一角度而言，在城市建设中真正起作用的是规划，不管什么所有制，都要符合规划，所有制在建设中不会决定利益分配。

为什么在中国非要这样？东京、纽约、巴黎等发达国家，城市化基本完成，不会再有太大规模的扩张，在这些国家，土地用途是经营性还是公益性，很容易分清。但是，在中国包括处于城市化发展后期的韩国等，都有类似的情况，城市还在大规模扩张，很多城市往往都是几十平方公里的向外扩，那么，这几万亩的土地使用是什么性质？讲不清楚，而且也没有办法讲清楚。

征地性质如果不向民众讲清楚，会出现各种问题，因为土地征过来之后有各种各样的用处，有公益性的也有经营性的。政府把20平方公里土地征过来，要做一个整体规划，不是都能卖高价钱，有的部分还要向里投资。比如，去年实际供给的土地总量达到1000万亩，其中40%用于基础设施建设，真正用在城市建设的大约占65%，城市建设大概有650万亩地，真正的商贸和住宅用地，也就是可以卖钱的部分，大概占35%。

在这一意义上讲，征地范围能不能缩小？能，但是有限。2008年十七届三中全会的决定已经提出城镇建设规划区以外的非公益性项目符合规划的，经过批准，占用农民土地可以让农民与开发商去谈判。

征收土地的范围缩小是有可能的，但是，现在正处于城市化高度发展阶段，大多数 46 33109 46 15275 0 0 3806 0 0:00:08 0:00:04 0:00:04 3806土地有待征收。同时，农民也不管土地是经营性还是公益性，真正关心的是把钱补够，这最基本。

《土地管理法》第47条规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。可以想像，一亩地年产出也就七八百块钱，就算是一千块钱，30倍也不过三万块钱，拿到补偿地没了，房也没了，叫农民怎么弄，不闹是不可能的。

同时，《土地管理法》也规定国务院可以根据社会经济发展的实际情况，适当提高安置性补偿的部分，国务院28号文件又明确提出，征农民的地后，一定要给农民加入当地社会保障，如果加入社会保障的钱不够，政府应当决定从土地出让金中拿出。这个口一开，30倍就打不住，全国所有城市郊区征地的，补偿最高的大概就是杭州，征地价格是原有土地价格的100倍也不止，即使一亩地按每年一千元的产值计算，也就十来万，因此，其中矛盾还是相当多的。现在法律规定的30倍，其实已经基本没什么用。

对于农民来说，在坚持最严格的保护耕地制度的基础上，尽可能有条件地缩小征地，一部分根据市场去谈判。在征收的部分，要给农民合理补偿，让农民感觉过得去，而且社会也感觉过得去，真补多了，也确实要出问题，有些地方城中村拆迁，一夜暴富，几千万的也有，这当然是极个别现象，不要把个别现象变成普遍现象。

应该怎么补偿？最起码不能让他比现在生活质量低，应该让他们的生活长期有保障，如果融入城市就应当比一般居民生活质量要高。不要一补偿就是几百万，几千万，甚至上亿，合理的征收补偿就是保证生活水平不降低，住房不比城市的房差，最重要的是要把他们今后的日子安排好，一定要有正常的社会保障，真正变成市民。

怎样理性推进征地制度，前提有很多，第一，规划搞得好不好，是最大前提，规划搞不好，确实容易产生很多大问题；第二，怎么能更多的节约用地，征地之后，节约用地的余地非常大。现在还有很多园区就闲在那，如果改变思路，转变方式，节约余地会大增，按照老办法走，永远征不够。因此，在这个问题上，确实需要改，既要进行征地改革，也要进行用地改革，否则难以为继。

集体建设用地：

不赞成进入市场

关于农村的集体建设用地问题，法律规定得非常清楚，农民和农村集体经济组织要建设，可以不申请国有，如果符合规划，且经过批准，可以用自己的土地进行建设。对农民来说，一个非常大的好处就是可以不用交土地出让金。世界各地都一样，比如美国，为什么农村建筑那么少，因为从规划来讲，农村不是搞建设的地方，农民生产生活，建房可以，但是要是超出自有自用的范围，让别人使用你的土地，就是商业用途，就需要规划，规划调过来才可以，不调就不可以。这不是中国的特例，全世界都一样。

中国土地制度改革中现在讲的比较多的就是让农村集体建设用地进入市场，流转给别人用。这件事我不赞成，最大的问题是这就破坏了制度，把农村建设用地应是自有自用的规则破坏了，国家承受不了这种压力。如果真是不管不顾，不管农民是否自有自用，有钱就能买，人人都这么搞，国家就这么点土地，还守什么根本？为什么说农民的小产权防不合法，并非因为他是农民，而是因为这样的建设不合规划，谁搞也不行。

农村集体建设用地的管理是一件大事，关系到整个土地制度。我举一个最简单的例子，在土地方面，村庄的集体建设用地是城镇所有基础建设用地的两倍，如果把它们放出来，想想城里会是什么结果？

因此，看待土地问题不能仅从产权这一个点，必须从国家长远来看。农村集体建设用地存在很多问题，浪费很严重，有人说没管好就算了，不要管了，那怎么能行。也有很多人认为村庄空心化很严重，房子没人住，闲着也是闲着，而城市又不够，他缺钱我缺地，正好互换，甚至批评说土地流转现在比重那么低，如果按劳动力计算，两亿六千万劳动力转移到工业产业中，将近一半的农村劳动力，而去年土地流转根据农业部公布的数据是两亿八千万亩，占全部承包土地的21.2%，一个是50%，一个是21.2%。

这么大的差距，恰恰凸显一个问题，城市只给了农村劳动力流动就业的权利，没有给他们家庭迁徙的条件。如果索性把他们的家都给你端掉，回都回不去，将来怎么办？在这一过程中，很多事情要非常慎重，这确实不是一个简单的土地使用问题。

当然，不是不许改，怎么改不是谁说了算，最后无非要从最长远最根本的利益去考虑。因此，集体建设用地应该大大节约，应该提高效率，但不是将城乡捆绑到一起，城乡用地增减挂钩，我不赞成。

(本文节选自陈锡文2015年6月9日在中国农业大学发表的《我国农业和农村发展的几点思考》主题演讲。)

（作者系中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任）

中国乡村发现网转自：新浪财经意见领袖专栏

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